河長制:我國流域治理現實困境與創新趨勢

2020-12-17

所屬頻道: 環境修復  關鍵詞:河長制 流域綜合規劃 

北極星環境修復網訊:摘 要: “河長制” 是我國流域治理的一種創新措 施, 不僅有效促進了河流生態及沿岸經濟的可持續 發展, 而且也有利于實現政府間合作治理、 轉變政 府職能、 明確流域治理的責任歸屬。 然而, 在河長制由應急機制轉變為常態化機制的過程中, 出現了 過度依賴行政權、 監督機制不健全、 協同治理存在責任困境、 法律措施不配套以及公眾參與度較低的 問題。 如何克服現階段的困境, 以達到河長制的長效治理, 從而實現其快速健康發展, 需要從行政組 織網絡、 加強社會監督、 健全法律體系以及鼓勵公 眾參與幾個方面加以推進。 

關鍵詞: 河長制; 流域治理;

流域治理歷來都是我國社會發展繞不開的話 題, 各地各界圍繞流域治理, 吸收借鑒國外先進的 流域治理經驗,出現了多種多樣的治理方式與機制, 但都難以實現良好的效果, 或者難以長期實行。 隨著國家對于綠色 GDP 的追求, 流域治理愈 發成為各級行政部門的關注點, 但是政策往往難以 實現預期的效果。 其原因癥結主要在于流域治理的碎片化, 致使流域治理的相關部門與行政區域難以 達成有效治理。 2007 年, 太湖水危機的爆發, 無錫 市啟動應急措施, 河長制作為一種創新機制應運而 生, 并迅速取得了矚目的成就, 很快成為各地效仿 的機制。 隨著時間的推移, 河長制經歷了 10 多年 的發展, 取得了明顯成效, 但是治水所面臨的環境 愈加復雜, 原先的一些舉措在現今社會治水中所取 得的成效越來越小。 因此, 當下我們有必要加強對 河長制問題的研究, 從而加快我國治水制度與措施 的革新。 

一、 河長制: 流域治理的應急創新 

我國河流湖泊眾多, 面臨著許多水治理的問 題。 多年來, 政府部門一方面積極根據實際情況進 行流域治理, 另一方面又主動借鑒吸收國外先進的流域治理經驗, 嘗試從中發掘有效的措施來應對我 國的流域問題。 

(一) 國外流域治理典型實踐形式概要

流域治理一直以來受到世界各國的關注與重 視。當前,各國所采取的治理實踐形式主要有以下 三種類型: 一是以田納西河流域為代表的流域管理局形式。 1933 年, 美國國會通過了 “田納西河流域管理法”, 成立田納西河流域管理局 (以 下 簡 稱 TVA)。 這樣, TVA 在法律上有了充分的保障, 并 對 TVA 所具有的職能和權力做出明確的規定, 從 而有效避開了流域跨域治理難的問題。 另一方面, TVA 具有高度的靈活性和自主性, 既具有政府的權 力, 又具有私營企業的性質。 TVA 的管理職能由具 有政府權力的機構———TVA 董事會和具有咨詢性質 的機構———地區資源管理理事會來實現。 正是這樣 嚴謹的制度, 造就了田納西河流域治理的一個成功 范例。 二是以澳大利亞墨累———達令河為代表的流 域協調委員會形式。 1987 年 10 月, 澳大利亞批準 了 《墨累———達令河流域協定》, 進行流域整體治 理, 在治理過程中突出各州的協調配合。 治理主體 包括墨累———達令河流域部長級會議, 主要負責整 個流域政策的制定與方向的確定。 墨累———達令河 流域委員會和公眾咨詢協會, 負責政策的執行, 廣 泛收集各方意見, 聯 系 公 眾, 就 決 策 問 題 進 行 咨 詢, 及時向社會公布最新的研究成果。 并 于 1993 年出臺具體法律, 明確了協議的法律地位。 三是以 英國泰晤士河為代表的綜合性流域機構形式。 根據 1973 年的水法, 成立泰晤士河水務管理局, 在環境 部的管轄之下, 負責對泰晤士河流域進行統一規劃 與管理。 積極培育公民環保意識, 建立政府與公眾 的溝通橋梁, 減少政策實施的阻力。 

(二) 國內流域治理的基本現狀 

在吸收借鑒國外流域治理經驗的基礎上, 我國 各地也進行了有益的嘗試。 由于我國疆域廣大, 河流湖泊眾多, 各地流域的水情差別不一, 基于不同目標和思想指導下, 采取了各種各樣的治理措施, 形成了各具特色的流域治理模式。 主要包括以下幾 種: 一是以流域規劃管理為主的宏觀模式。 長江的治理采取流域治理與行政區域治理相結合的體制。 流域管理機構對整個流域進行宏觀管理, 長江水利 委員會主要從事流域綜合規劃的編制工作, 并負責 流域規劃實施情況的監督管理 [1]。 二是以流域的宏 觀管理與直接管理相結合的模式。 黃河的治理在體 制上與長江差異不大, 主要區別在于流域管理機構 與行政區域內的地方水行政部門共同進行黃河的流域治理。 流域管理部門根據黃河水情對黃河進行宏 觀 規 劃, 包 括 水 土 流 失、 水 資 源 分 配、 抗 旱 防 洪 等; 地方水行政部門則是根據黃河的整體規劃, 進 行分級逐層管理。 三是領導小組模式。 淮河治理領 導小組負責整個淮河流域治理工作的開展, 領導小 組辦公室實質上相當于一個非地方的水行政管理部 門, 辦公室設在淮委水資源保護局, 通過領導小組 會議進行決策和監管。 顯而易見的是, 二者之間如 果沒有充足有效的協調, 則很容易產生矛盾, 并且 如果與中央主管部門缺乏良好溝通, 會導致政策舉 措上下不一, 難以有效開展。 四是綜合治理模式。 塔里木河采取綜合治理的形式, 成立流域管理委員 會, 負責統一協調, 進行決策, 辦公室設在塔里木 河流域管理局, 該局是塔里木河流域管理委員會的 執行機構, 行使流域水行政主管部門的職能。 

(三) 河長制———中國基于現實情境下的創新嘗試

 基于上文對于國內外流域治理方案和模式的分 析, 我國進行了各種有益的探索, 雖然有的取得了 短期效益, 但難以長期開展。 總體來說, 我國的流 域問題仍然十分突出。 在治理過程中, 往往出現多 龍治水或者 “環保不下水, 水利不上岸” 的局面, 導致行政效率低下, 部門之間協調困難, 水污染反 復等情況的出現。 2007 年, 太湖藍藻爆發引發嚴重 的用水危機, 很大的原因就是各相關部門在常態化 水治理過程中相互推諉, 沒有進行有效的水污染防 治, 也沒有做好部門間的有效協調的結果。 正是在這種情況下, 無錫市委、 市政府立即進 行應急處理, 并于 2007 年 8 月 23 日, 出臺了 《無 錫市河 (湖、 庫、 蕩、 氿) 斷面水質控制目標及考 核辦法 (試行)》。 文件中明確提出: 將河流斷面水 質的檢測結果 “納入各市 (縣)、 區黨政主要負責 人政績考核內容”, 各市 (縣)、 區不按期報告或拒 報、 謊報水質檢測結果的, 按 照 有 關 規 定 追 究 責 任。 這一創新舉措, 就是 “河長制”。 河長制可以 看作是一種緊急情況之下的應急機制, 它的出現有 效地改善了水污染治理的問題。 一段時間內, 各地 紛紛效仿, 成為水資源保護和生態文明建設的首選機制, 形成一種 “河長上崗, 水質變樣” 的共識。 而 且, 河長制逐漸由應急創新走向常態化機制 。 2014 年 3 月 21 日, 國務院新聞發布會上水利部準 備將河長制這一套完整的創新做法向全國進行推 廣。 2016 年 12 月 11 日, 中共中央辦公廳、 國務院 辦公廳印發了 《關于全面推行河長制的意見》, 并 發出通知, 要求各地區各部門結合實際認真貫徹落 實。 自此, 河長制成為一種全國范圍內普遍實施的 治水機制。 河長制作為一種有效的創新嘗試, 就是由各級 黨政主要負責人擔任河長, 負責轄區內河流的污染 治理, 這樣就明確了責任歸屬。 在有些地方還設立 市、 縣、 鎮、 村四級河長制, 從而實現了流域劃區 治理的精準分割與全覆蓋。 如此, 河長制有效調動 了各級各層次的行政力量, 大大提高了行政效率, 有效地促進了河流沿岸的可持續發展。 

二、 河長制發展中的現實困境

 河長制在其 10 多年發展推廣中, 取得了一定 的成效, 各地根據轄區內河流的實際情況制定了針 對性的政策, 普遍實行 “一河一策”, 制定一系列 配套措施來管理隊伍與管理經費; 沿河設置河長公 示牌, 提高公眾對于河長制的認知程度; 建立流域 內全覆蓋的管理層級, 將責任具體到鎮村, 有效克 服碎片化治理問題, 等等。 但是, 河長制的 10 多 年發展尚不健全, 在其實際操作中, 仍然存在諸多 問題。

(一) 對行政權威的高度依賴 

河長制的特點就是黨政一把手擔任河長, 在流 域的行政區域內, 具有最高的權威, 這也是河長制 取得成功的一大原因。 但是, 對行政權威的高度依 賴難以實現河長制的長效發展。 河長制的運作, 主 要是由 “河長”, 也就是黨政一把手來負責河流治 理的各種事務, 自上而下向下一級 “河長” 作出要 求, 實現縱向協同, 并對轄區內整個流域負責, 有 的地方甚至實行問責 “一票否決制”, 迫使 “河長” 將各種大小權力集中在自己手里。 這種充滿家長制色彩的一把手管理體制, 以權威為依托的等級制縱 向協同的基本特征沒有改變, 即沿襲了權威的高度 依賴和信息的縱向流動, 因此在官僚制典型的強制 性協調特征上沒有根本突破。 這樣, 它也無法克服 以權威為依托的等級制縱向協同存在的邏輯悖反, 即用官僚制的看家武器突破官僚制, 用過時機制解 決今天面臨的問題 [2]。 當前河長制的發展, 還處于 推廣發展階段, 其實施過程中很多問題尚未顯露。 也就是說, 在現今行政權威的高度依賴下, 縱向部 門之間的協調與橫向之間的合作仍然可以實現行政 的高效率, 有效治理河流的水污染問題。 但是, 由 于當前社會的高度不確定性與高風險性, 會出現越 來越多的有關河流的公共問題, 且這些問題具有跨 域性與不可預知性。 而 “河長” 是地區的黨政一把 手, 精力與能力有限, 且需要處理的事務繁多, 因 而難以集中精力來應對河流問題, 顯得愈發力不從 心, 致使河長制未來可能走向平庸, 難以繼續有效 治理水污染問題。 

(二) 監督機制的不健全 

目前河長制具有明顯的權力制度特征, 河長作 為地方黨委政府的主要領導人, 有權力自主決定是 否需要、 什么時間以及如何建立 [3]。 由此產生了如 下幾個問題: 誰來監督河長? 監督機制由誰制定? 考核標準依據什么、 誰來制定? 是否向公眾公布真 實的監督考核結果? 等等。 河長制作為新興事物, 缺乏對其進行監督考核的有效經驗。 對河長開展監 督考核的部門, 也可能是從各地方、 部門抽調的人 員, 自然會出現下級對上級的監督考核, 由于我國 現行的科層制, 使得這種監督考核真實度較低。 大 多數是組織內部的自我監督與自我考核, 社會公眾 對于結果不得而知, 并 形 成 了 以 “表 揚 和 自 我 表 揚” 為主的特征, 真正的 “一票否決” 幾乎未見。 即使對外公布, 社會公眾所看到的數據結果可能也 是經過修飾, 不具有可靠性, 如此成了一種皆大歡 喜的權力游戲 [4]。 社會公眾在河長的監督考核中, 完全不起任何作用, 社會監督遭到忽視。 

(三) 協同治理的責任困境 

在我國的水治理中的主體主要是環保部和水利部及其下屬機構, 但是二者在實際工作中往往會出 現 “環保不下水, 水利不上岸” 的怪象, 致使水環 保長期效益低下, 責任相互推諉。 河長制的出現, 有效阻止了這種現象的發生, 其最大的一個特征就 是責任明確。 然而, 隨著河長制的在全國各地的推 廣, 最初的 “雙河長制” 即由省、 市兩級領導共同 擔任河長, 發展如今三級、 四級河長, 河長制普及 到村, 形成了一張龐大的網絡體系。 隨著任務的層 層 分 解, 責任也愈加細化, 如 此 便 產 生 了 一 個 問 題, 隨著協調者的不斷增加, 協調者之間的協調又 成為制約協同效果的額外變量, 當協調者的協調問 題日益突出時, 部門間協同反而退居其次。 責任明 確的河長制, 演變成一條責任鏈, 責任鏈越長, 責 任越難追究。 另一方面, 河長制較好的處理了跨部 門、 跨區域的責任問題, 但是河長的這種責任意識是 來自外部的壓力, 不具有持久的效力。 從 “經濟人” 的角度分析, 作為河長的主要領導人, 有追求自身晉 升與提拔的內在激勵, 周黎安教授在其論文 《中國 地方官員的晉升錦標賽模式研究》 中 明 確 指 出: “經濟績效是干部晉升的主要指標之一”, 因而發展 經濟、 提高 GDP 成為河長的主要追求, 也是其所 承擔的經濟責任。 從而, 同一流域的不同區域河長 在治理中會出現協同的矛盾, 責任難以追究。 

(四) 法律不完善 

從本文開頭不難發現, 國外各成功治水舉措都 有與之配套的法律保障, 并明確規定了流域管理機 構的職責與權限, 而我國的治水機制尚缺乏法律制 度的保障。 河長制作為一種應急創新, 各地出臺的 保障制度大多是政府行政法規、 暫行辦法、 地方性 法規或者地 方 性 規 章。 在中央層面上有 《水 法》、 新修訂的 《水污染防治法》 等等, 后者則有進一步 的規定: “縣級以上地方人民政府應當采取防治水 污染的對策和措施, 對本行政區域的水環境質量負 責”; “國家實行水環境保護目標責任制和考核評 價制度, 將水環境保護目標完成情況作為對地方人 民政府及其負責人考核評價的內容。 我們發現, 雖 然現行的國家法律制度并沒有直接規定 “河長制” 的具體內容, 但河長制設置與制定根本目標和指導原則與此不謀而合。 但是河長制作為新事物, 必然 有其特別之處, 舊有的法律規章不能完全明確河長 制的內容。 流域的治理, 是一個多元主體協同合作 的過程, 河長是最主要的主體, 社會公眾也是必可 少的成員之一。 現行的法律制度一方面未能建立流 域統一管理和行政區域相結合的體制, 也沒有指出 二者結合可能產生的矛盾, 而且還缺乏有效解決措 施; 另一方面, 未能以立法形式來保障社會公眾在 整個流域治理中監督與參與的權力。 

(五) 社會公眾參與的冷漠 

公民有序參與社會公共事務是現代公共治理的 基本要求, 公民參與流域治理屬于公民有序參與的 重要方面, 對于提升流域公共治理績效有重要意義 和作用 [5]。 在我國水治理中, 社會公眾一直處于邊 緣地位, 鮮少參與到流域治理的決策與監督當中。 社會公眾參與的冷漠既包括自身因素, 也有客觀不 可控的原因。 水資源的利用與開發, 與社會公眾息 息相關, 但是社會公眾由于專業知識的缺乏, 即使 存在水治理的聽證會也難以有效表達可用的意見與 觀點。 另一方面, 我國政府管理體制具有 “條塊結 合、 以塊為主” 的特點, 這就使權利不對稱、 信息 不對稱被人為地放大 [6], 嚴重挫傷了社會公眾參與 的積極性。 前文所贅述的法律不到位的一個重要表 現就是社會公眾的參與權利得不到有效保障。 如美 國的環境公民訴訟制度中, 公民訴訟的起訴資格受 到的限制很少, 起訴事由可分兩大類: 一是以包括 私人企業、 美國政府或其他各級政府機關在內的污 染源為被告, 主張其違反法定或主管機關核定的污 染防治義務; 二是以環境保護局長為被告, 主張其 疏于執行法定的非裁量性義務 [7]。 在這方面, 我國 社會公眾尚缺乏足夠的法律意識, 難以以這種方式 去參與流域治理, 并且相關的法律保障不到位。 

三、 河長制發展創新路徑探析 

2016 年 12 月 11 日, 中共中央辦公廳、 國務院 辦公廳印發了 《關于全面推行河長制的意見》, 并 發出通知, 要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實, 至此, 河長制上升到國家層面, 成為全國范圍 內普遍施行的制度。 全面推行河長制是落實綠色發 展理念、 推進生態文明建設的內在要求, 是解決我 國復雜水問題、 維護河湖健康生命的有效舉措, 是 完善水治理體系、 保障國家水安全的制度創新。 隨 著社會的發展, 河長制在未來的實踐中必然會暴露 出越來越多的缺點和問題, 而我們只有結合現今出 現的困境與我國的特殊國情, 方能實現河長制的健 康發展。 

(一) 優化行政組織結構, 構建跨區域、 機構 治理網絡 一般而言, 復雜社會中的管理是以劃分邊界為 標志的; 雖然這些邊界既是可以理解的有時也是合 適的, 但是以邊界區分的組織看起來并不能對變化 中社會的、 政治的和經濟的要求做出及時的反應, 因此要求公共機構跨越固有的邊界。 河長制具有明 確 的 邊 界 性, 因為它將河流斷面水質的檢測結果 “納入各市 (縣)、 區黨政主要負責人政績考核內 容。 同時它具有跨區域合作治理能力, 地處不同行 政轄區的河流是一個完整的生態系統, 分段治理固 然可以取得暫時的成效, 但河水污染易出現反復。 不同區域的河長應當明確轄區內各部門職責與目 標, 而且要加強上、 中、 下游的河流治理聯動機制 的建設, 形成流域的整體治理, 從而有效及時應對 可能出現的突發情況。 對于流域內轄區有所損失 的, 應當給予相應的補償。 另外河流的污染來自于 陸地, 在治水的同時, 要及時發現水污染的源頭。 “環保不下水, 水利不上岸” 是行政組織之間分割 造成的, 因此奧圖勒指出, 公共行政中許多問題不 能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理, 必 須涉及到跨機構之間的協作。 

(二) 建立公開透明的監督平臺, 加強社會監督 河長制具有明顯的權力特征, 為了避免其濫用 權力, 降低在各項工作中出現流于形式和 “面子工 程” 等問題的可能性, 需要對現行的監督體制進行 完善。 充滿利用互聯網技術, 構建河長網上評議平 臺, 形成一個全天候、 全范圍、 透明公開的監督平 臺, 這既利于社會公眾對于河長及其相關主體工作的監督, 促使流域治理有效開展, 又能使河長及相 關主體在 “陽光下行政”, 增強其自律性。 上級部 門要定期進行明察暗訪, 及時了解各河長所轄區域 河流治理情況, 對出現的問題予以相應處理。 河流 沿岸設立河長公示牌, 明確河長的職責、 任務與目 標, 并且標明監督電話, 自覺接受社會監督。 設立 專門性、 專題性的媒體欄目和新聞報道, 對河長履 職進行宣傳和曝光, 并大力推行義務治水監督員、 志愿者隊伍, 對各級河長履職作全方位全時段跟蹤 反饋 [8]。 如此, 形成官方與社會的雙重監督, 從而 有效克服單方面監督存在的弊端, 改 善 河 長 制 運 行的行政生態, 使河長制成為一個開放的環境治理 系統。

(三) 構建健全的法律體系, 明確河長職責 河長制的發展需要配套法律的出臺, 完備的法 律體系是流域一體化管理組織的支撐, 也是流域管 理政策實施的保證。 河長制的規定不能與我國現行 《水法》 相沖突, 在此基礎上, 建立相應的法律規 范, 如: 流域規劃制度、 流域環境影響評價制度、 流域水資源保護與分配制度、 流域產業發展制度、 流域生態補償制度等 [9]。 同一流域的不同區域的河 長, 可以制定本區域的政策, 也 即 “一 河 一 策”。 流域內治理中, 影響到上、 中、 下游政府經濟效益 的 時 候, 應對其予以相應的經濟或其他方式的補 償。 具體來說, 一方面, 明確河長及其相關主體的 責任, 靈活規定他們的工作程序與要求, 并且公開 透明, 及時向公眾公布最新情況。 另一方面, 在法 律的層面上, 對公民環境權利應加以明確規定, 適 度放寬設立環保組織的限制, 促進民間環保社團的 成立, 并鼓勵環保組織的活動, 以便使整個社會的 權力架構發生變化, 發揮民間社團對企業污染行為 的制約作用 [10]。 這樣, 法律制度下的河長制才能 降低河長與企業利益合謀的可能性, 切實貫徹流域 治理的要求, 實現流域治理的目標。 

(四) 鼓勵社會公眾參與, 拓寬參與渠道 河長制作為一個新興事物, 在其發展中忽視了 社會公眾參與的重要性, 拓寬和細化公眾參與的渠 道和方式無疑會對整個流域治理產生積極影響。 一要提高社會公眾的河流保護意識, 放寬民間環保社 團的建立要求, 使社會公眾對于水資源與相關生態 保護形成內在價值觀, 從而主動參與到河長制的建 設 中 去。 二 要 嘗 試 “河 長” 進 社 區, 進 行 社 區 宣 傳, 同時積極聽取社區對于河長的意見與觀點, 以 及對于環保的新觀點。 三要與高校和科研院所展開 對口研究, 增強治水的專業性, 提高治水的效率與 水平。 最后要明確用法律來保障社會公眾對于環境 的訴訟權利。 河流的清澈與污染都與社會公眾的日 常生活息息相關, 能夠真實反映政策落實的實際效 果; 而且對流域實時情況的了解, 相比行政機構, 社會公眾具有不可比擬的優越性。 只有切實以法律 形式保障公民的訴訟, 才可以對政府機關和企業形 成強大的壓力 [11]。 這樣, 社會公眾的呼聲才能真 正引起政府部門的關注, 高污染企業才能積極改善 技術, 減少對河流水體的污染, 從而實現流域的有 效治理。 河長制作為地方政府在應急情境下的一種制度 創 新, 實現了河水的清澈和岸邊高污染企業的減 少, 充分證明了河長制是有效的機制。 河長制一方 面強調了地方行政長官對于流域環境的責任, 將環 境質量納入政績考核范圍, 提高了地方政府的環保 意識, 從而有助于實現綠色發展方式和生活方式。 另一方面借助地方 “一把手” 的權力, 轉變政府職 能, 有效地遏制部門間的互相推諉, 大大提高了治 水的效率, 降低了治水的成本。

 總之, 河長制的成 功實踐, 推動了各地流域治理的進程。 但是, 河長 制作為一種應急機制, 存在諸多不完善之處, 各地 在借鑒實踐中出現了各種問題, 如行政權威的高度 依賴、 監督機制不健全、 法律不完善以及社會公眾 參與的缺乏。 因此, 為了讓河長制成為一項長久貫 徹的環境管理機制, 可行的對策是: 優化行政組織 結構, 構建跨區域、 機構治理網絡, 消除 “多龍治 水” 的 弊 端, 切實提高政府領導干部的環保自覺 性, 主動反思政策設計與執行中的問題; 建立透明 公開的監督平臺, 引入社會監督, 有效防止行政權 力濫用; 健全配套的法律體系, 明確河長職責, 規 范河長行為, 切實保障公民環境訴訟權利; 鼓勵社會公眾參與, 拓寬參與渠道, 積極宣傳河長制及環 保知識, 放寬民間環保組織成立要求, 完善公眾參 與機制, 達成全社會的環境保護共識。 如此, 形成 官民共治的良好社會氛圍, 才能使河長制成為常態 化的流域治理機制。


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